改正生活保護法の何が問題なのか /生活保護問題対策全国会議 事務局次長  田川英信(たがわ ひでのぶ)

蕨市議会議員の武下です。
今回は、以前ボクが勤めていた日本自治体労働組合総連合(自治労連)で、憲法政策局の局長を務めていた田川英信さんの論考「改正生活保護法の何が問題なのか」をご紹介したいと思います。

田川さんとは、部局が違ったため、「一緒に仕事をする」というかかわりはなかったのですが、「生活保護」を考えるうえでの大切な視点、ボクが受け持った生活相談への助言など、とても力を貸してくれました。そういったつながりから、田川さんが最近ある雑誌()に寄稿していた論考を読んで、「ぜひSNSで発信されませんか?」とご提案したところ、このような形で本ブログに掲載させていただくことになりました。

詳しい経過は、前回のブログをご覧ください。

改正生活保護法の何が問題なのか /生活保護問題対策全国会議 事務局次長  田川英信(たがわ ひでのぶ)

【プロフィール】1954年、大阪市生まれ。東京・世田谷区でケースワーカー・保護係長を15年以上経験。社会福祉士。共編著に「『生活保護なめんな』ジャンパー事件から考える」(あけび書房)、「これがホントの生活保護改革『生活保護法』から『生活保障法』へ」(明石書店)など。現在、生活保護問題対策全国会議・事務局次長

日本の生活保護は本当に「権利」になっているのだろうか

日本の生活保護は本当に「権利」になっているのだろうか。残念ながら、生活保護に対するバッシングはいまだに後を絶たない。そればかりではなく、政府自らが、逆に権利性を弱めるような生活保護法の「改正」、生活保護基準の引き下げを相次いで実行してきた。本稿では、2度にわたる法「改正」を中心に、ここ数年間の生活保護に関する動きについて概説する。そして、生活保護が権利となり、誰もが安心して生活できる社会にするために、問題を提起したい。

「生活保護」をめぐる否定的な発言と大幅な保護基準の引き下げ

生活に困って福祉事務所に相談に訪れる住民の方が、しばしば口にする言葉がある。生活にお困りならと福祉事務所の面接相談員から生活保護の利用を勧めたところ、「国の世話にはなりたくない」、「生活保護だけは勘弁してほしい。何か他に制度は無いのか」、「私を馬鹿にするのか。私はそんな人間ではない」等、生活保護に対する否定的な発言である。

生活保護を利用することは恥ずかしいことなのか。生活保護を利用する方たちは劣っているのか。生活保護を利用することは非難されるべきことなのか。 安倍晋三氏が首相に復帰することになった2012年12月の総選挙で自民党は、「日本を、取り戻す」という総選挙公約を掲げて選挙戦に臨んだ。その公約には「生活保護費(給付水準の原則1割カット)・医療費扶助の適正化……など抜本的な見直し」を行うとしていた。これが、ここ数年の法「改正」や、大幅な保護基準引き下げの実施につながっている。

目に余る生活保護バッシング

2012年にお笑い芸人のK氏が生活保護に関するバッシングを受けたことをご記憶だろうか。K氏の母親が生活保護を利用していたことについて、自民党の国会議員が国会で「不正受給」と糾弾し、マスコミがスキャンダルとして取り上げた。

そもそも、どの程度扶養するか、あるいはしないかについて、定まった基準がある訳ではない。扶養は、扶養する側とされる側の当事者間の関係、とりわけ意思に影響される。K氏は、現に母親への仕送り(扶養)をしていた。それでも扶養義務を十分に果たしていないとして是正すべきということであれば、日本の法制度では家庭裁判所の審判によるべきものとされている。その審判によらずに、第三者から扶養義務の不履行・不十分さを咎め立てされる筋合いのものではない。

当時、フランスの新聞記者レジス・アルノー氏が、ニューズウィーク日本版にコラムを寄せて疑問を呈した(2012年7月18日号)。氏によれば、Kさんは生まれる国を間違えた。フランスに生まれていれば高額納税者として勲章をもらえたかもしれない。母親は自分で生活できないというのであれば国が面倒をみただけのことだ、と。

配偶者は別として、成人している親子間を含む親族、とりわけ別居している親族であればなおさら、扶養義務を考えないのが普通の現代国家なのである。つまり、納税して、社会保険料を支払えば、あとは所得の再分配をして、誰もが生活できるようにするのは国の責任・役割だというのが諸外国の国民意識なのである。

私的な扶養が重視されている日本の法制や国民意識について、問題意識を示している一例に、日本の裁判所職員の研修教科書がある。そこには次のように書かれている。

民法の認める親族的扶養の範囲は、近代法に類例をみないほど広範であり、特に現実的共同生活をしない親族にまで扶養義務を課していることを考えると、私的扶養優先の原則の適用に際しては、特に慎重な考慮を払うとともに公的扶助を整備強化することによってその補充性を緩和し、できるだけ私的扶養の機会を少なくすることが望ましい


日本の裁判所職員の研修教科書 より。太字は筆者

そういう問題意識もなく、自民党国会議員が扶養義務を強調する背景には、国・自治体の責任逃れの意図があったのではないか。

2度にわたる生活保護法「改正」

この自民党議員による理不尽な生活保護バッシングは、2度にわたる生活保護法の「改正」と、さまざまな保護基準の引き下げの露払いとなった。

2度にわたる法改定は、2014年7月1日施行、2018年10月1日施行(いずれも原則としての施行日。例外条項がある。)の2つの法律によって実施されている。そのポイントは、

  1. 申請のハードルを上げた
  2. 親族の扶養義務の「強化」を狙った
  3. 不正受給の厳罰化
  4. 医療費の「適正化」 ※後発医薬品の奨励などを含む
  5. 進学準備給付金の導入 である。

以下、2つの「改正」について詳述する。特に断り書きがないものは1度目の「改正」、すなわち2014年7月施行の改定法のことを指し示す。

⓵申請のハードルを上げた

これまでの実務では、口頭による申請も可能とされていたし、保護の必要性を判断するための書類は、保護申請後に提出すれば足りていた。

にもかかわらず、生活保護法24条の「改正」では、保護の申請は申請書によると規定するとともに、「前項の申請書には……厚生労働省令で定める書類を添付しなければならない」としたのである。

生活に困った相談者が福祉事務所を訪れる際に、保護の申請に必要な書類を揃えて来所することは極めて稀である。役所から個別・具体的に必要書類を示し、それを揃えるように説明されて初めて、必要な書類が何なのかが理解できる。もし、口頭での申請はダメ、書類が揃わないと申請とは認められないとなると、当然、申請時期は遅れる。場合によっては、相談したのに申請すらできなかったことから、生活保護の利用そのものを断念する相談者も現れる。そのため、「改正」法は保護申請のハードルを上げて「水際作戦」を公認するものとの批判を浴びた。

②親族の扶養義務の「強化」を狙った

扶養義務者が義務を果たしていない場合に、保護の実施機関は保護の開始決定をする際に、あらかじめ書面で扶養義務者に通知しなければならないとされた(法24条8項)。

しかし、保護の要否の決定を急がなければならない福祉事務所が、扶養義務者が扶養義務を果たしているかどうかを短期間(原則として2週間以内)に判断することには無理がある。たとえば、ホームレス状態でしばらく飲食していない要保護者がいたとする。福祉事務所は速やかに保護開始を決定してご本人を救いたい。にも拘らず、扶養義務者がいるかどうか、いるとして資産や収入はどれくらいか、扶養義務を果たしているかどうかを短期間で調べて、判断することなど不可能に近い。これは福祉事務所で実務に携わる誰もが実感していることであろう。

③不正受給の厳罰化

不正受給があった場合のペナルティーとして、最大で不正額の4割の金額を加算して返還を求めることができるようにした。同時に、保護費からの天引きはできない(=差押はできない)という大原則を崩し、不正受給により生じた返還金を保護費から天引きができるように変えた。さらに、返還金は国税徴収の例によることとされ、他の私法債権より優先するとともに、自己破産をしても免責されないようになった(法78条)。すなわち、強力・特殊な債権として位置付けられたのである。

さらに2018年10月施行の新法によって、何かしら理由で保護費の過払いが生じた場合の返還金(法63条)も、不正受給の返還金同様、保護費からの天引きを認めるとともに、国税徴収法の債権と同様の扱いにすることになった(法77 条の2第2項)。なお、福祉事務所側の事務処理のミスにより生じた過払い金については、この条項の対象からは外すと厚労省は示している。

④医療費の「適正化」 後発医薬品

後発医薬品(以下、ジェネリック)の使用

ジェネリックについては、短期間に2度も「改正」された。

実は法「改正」より前に、処方医が銘柄名処方を行っている場合でも薬局の判断でジェネリックの処方を原則とするという課長通知を発出している(2013年5月16日付、厚生労働省保護課長通知「生活保護の医療扶助における後発医薬品の取扱いについて」)。

その通知を追いかける形で法「改正」が行われ、2014年7月施行法により、医療を担当する医師(歯科医師)が医学的知見に基づきジェネリックを使用できると判断したものについては、保護利用者に使用を促すことを福祉事務所の努力義務とした。

その後、次の「改正」(2018年10月施行)では、医療を担当する医師(歯科医師)が医学的知見に基づきジェネリックを使用することができると認めたものは,原則としてジェネリックを給付するとした。

これらは、生活保護利用者に対する不当な差別・劣等処遇であるとの強い批判を浴びた。特に、2018年5月24日、国連人権高等弁務官事務所(OHCHR)の人権専門家(国連人権理事会の「特別手続き」に属する専門家)は、日本政府が進めている生活保護基準の引き下げの見直しを求めるとともに、生活保護利用者のみにジェネリックを事実上強制することについても、懸念を表明した。「生活保護受給を理由に、医薬品の使用に制限を課すことは、国際人権法に違反する不当な差別に当たる」と指摘し、改正案を慎重に再検討することを日本政府に求めたのである。

このように,医療費の削減を狙いとして、生活保護利用者に対してジェネリックの利用を強制する流れが一貫して強められてきた。

「健康管理支援事業」の創設

生活保護利用者は健診受診率が1割程度と低くなっているなど、健康管理意識が低い保護利用者が存在している。

そこに着目し、2021年1月施行で「健康管理支援事業」が実施される。これは、生活保護利用者の健診データなどを福祉事務所が管理し、生活習慣病の予防等、健康管理支援を福祉事務所が行うことで、医療費を「適正化」しようとするものである。

⑤進学準備給付金の給付

これまで説明してきた「改正」とは異なり、制度が一定程度改善されたと評価されているのが大学等への進学者への進学準備給付金制度である。

生活保護世帯の子どもが大学等に進学した場合、新生活立ち上げ費用として、進学準備給付金を自宅外通学者には30万円、自宅通学者には10万円を支給するというものである。しかも、改正法公布とともに施行し、適用は遡るという異例の手法で始めている(2018年6月8日施行、同年1月1日に遡及して適用)。

「改正」による影響と、今後の懸念

では、この5点の法「改正」でどのような影響が出ているのか(出ていないのか)、今後の改正の動きについて項目ごとに説明をする。

①申請のハードルを上げたか

国民的な大きな運動の力もあり、国会答弁等では「法改正があっても運用は変わらない」と政府側が弁解していた。現時点では、悪影響はほとんど出ていないであろう。

しかし、往生際が悪いと言うか、懲りないと言うべきか。改正のための省令案が2014年に公表された際には、国会答弁等とは全く逆の内容、すなわち申請のハードルを上げ、実務を大きく変える省令案になっていたのである。

これには驚いた。パブリックコメントを求めているとはいえ、多くの国民には省令案まで目を通し、問題がないかの確認をすることはなかなかできない。それを良いことに、まさに「水際作戦」を公認する改悪が行われようとしたのである。当然、弁護士などの法律家、支援団体・当事者などは、厚労省の姑息な姿勢を批判するとともに、異論を提出した。パブリックコメントとして出された件数だけでも1000件を超えたとのことである。

真っ当な批判を浴びた厚労省は、抜本的に省令の内容を改めざるをえなくなった(パブリックコメントによって省令案を抜本的に改めることになったのは、歴史上初めての事例ではないか)。

生活保護法では、申請と同時に提出すべき必要書類が何かについて、厚生労働省令で定めるとしている。しかし、現時点まで省令は定めていない。そのため、生活保護法24条は、提出すべき必要書類が不明という、全く意味の無い珍しい規定となっている。同時に、法文にだけは悪い物がそのまま残されており、悪意がある行政担当者が(そういう者がいるかどうかは別として)「申請と同時に必要書類がないと申請とは認められません」と条文を示して「水際作戦」をおこなうことが可能になっていることについては要注意であろう。

②親族の扶養義務は「強化」されたか

法「改正」はあったものの、民法上の扶養義務者の範囲は変わっていない。また、扶養が保護の要件ではないことも変わりがない(生活保護法4条1項・2項)。つまり、扶養援助は実際に行われた際に、援助額を収入認定して保護費を減額・調整するだけのことである。もちろん、生活相談者に対して、扶養義務者にまず扶養を求めなさいとする一部自治体の窓口対応が違法であることも変わりがない。

したがって厳密には、扶養義務は「強化」されてはいない。しかし、扶養義務者を重視し、家族による扶養を追求していくという国の意図を、現場の福祉事務所では強く感じ(忖度し?)、扶養義務者に対する扶養の要請を強めている可能性は高い。

この「改正」で求められた、扶養義務を履行していないとして事前通知の対象となる者について、厚労省は「極めて限定的な場合」に限られるとしている。すなわち、「扶養能力の調査の結果、①定期的に会っているなど交際状況が良好であること、②扶養義務者の勤務先等から当該要保護者にかかる扶養手当や税法上の扶養控除を受けていること、③高額な収入を得ているなど、資力があることが明らかであること等を総合的に勘案し、扶養義務の履行を家庭裁判所へ調停又は審判の申立てを行う蓋然性が高いと認められる」者というのが目安である。

したがって、実際に保護開始決定前に扶養義務者に通知を送っている福祉事務所はそれほど多くはないと思える。それは、そもそも規定に無理があるからであり、この点でもほとんど実務に悪影響がなかったと思えるし、そうでなければならない。

懸念されるのは、その扶養義務者への調査が進んでいないことを奇貨として、保護の開始決定を意図的に遅らせることが法文上では可能だということである。この法律の危険性は、直ちに除去されるべきである。

③不正受給の厳罰化

 この点では、実務に大きな影響を及ぼしている。

不正受給

ペナルティーとしての加算措置ができたことにより、不正受給を重ねるなどの悪質な事案については、不正額に上乗せした賠償額を求めている。

もちろん不正受給は許されない。返還自体は必要である。

問題は、保護費の天引きである。事実上の差押になるのであるから、天引きには本人の同意が条件となっている。しかし実際には、当事者間の力関係から、事実上の強制となっていることには注意が必要である。

生活保護費は生活を支える最低限度の扶助費として支給されている。当然、天引き後の「生活が可能な額であること」が天引きの要件ともなっているが、明確な基準がない。厚労省は返還額の目安として単身は月5千円、複数世帯は月1万円としている。しかし、実際には、本人に十分な説明もなく、同意というより事実上の強制により同意書を書かせ、月2万円、あるいは3万円の返還を求めている事例も各地で明らかになっている。これでは生活そのものができなくなる。

ぜひ理解していただきたいのは、いったん天引きの申し出をして、天引きが始まったとしても、その申し出はいつでも撤回が可能だということである。撤回すれば、天引きそのものができなくなる。

過払い金

不正受給の場合と同様、国税徴収の例によるとし、非免責債権化されたことで、自治体側は債権回収のみに意識が向きがちになっている。

本人の立ち直りのために設けられた自己破産を行っても、この返還金は免責されないとする必要性には疑問がある。これまで、過払い金による法63条債権は一般債権であったので、自己破産前に福祉事務所に返還金を支払うことは「偏頗(へんぱ)弁済」となり違法である(一部の債権者にのみ返済をすることは認められない)。それゆえ,破産管財人がその否認権を行使すれば返済行為が認められない性質のものであった。それが法「改正」で国税徴収法による債権と同等の扱いがされるようになったことで、違法な地方自治体による回収行為が合法化されたのである。これは、一般債権とのバランスという意味でも大きな問題がある。そのため、日本弁護士連合会は「いわゆる生活保護法63条返還債権について非免責債権化し保護費からの天引き徴収を可能とする生活保護法改正案に反対する意見書」を厚生労働大臣に提出している(2018年5月2日付)。

④医療費の「適正化」ではどうか

ジェネリックの原則化

原則化が行われたことの過剰反応が出ている。あくまで「医師等が医学的知見から問題ないと判断するもの」についてという限定があるにも関わらず、実際には生活保護世帯はジェネリックでなければならないという圧力が薬局や福祉事務所側からかかっている事例がたくさんある。

生活保護世帯のジェネリック使用率は一般世帯と比べて7ポイントほど多く7割を超えている。また、ジェネリックを使用していない理由の約3割が、保険薬局に備蓄がないというものである。その現実を見ずに原則化したこと、何より医療についての選択権を奪うという意味で、生活保護世帯を差別していることは人権上の大問題であろう。

今後の課題として、厚労省は「調剤薬局の一元化」を挙げていた。どこの医療機関を受診しても、全て同一の薬局で調剤をしてもらうとするものである。不便でもあるし、医療格差が生じる可能性がある。また、支給すべき「通院交通費」すら十分に支給していない自治体がある現状で、薬局への交通費は支給されないことも考えられる。その結果、交通費を工面できずに、生活保護利用者が医療から遠ざかることになりかねない点で疑問がある。

「健康管理支援事業」の創設

施行が2021年1月の予定であり、それまで準備期間がおかれている。なかなか通院につながらない方に同行するなどの支援が期待される。懸念されるのは、あくまでご本人の自主的な健康管理であるはずなのに、管理強化となるのではないかという点である。

頻回受診対策

自治体側から、医療費についての自己負担、あるいは償還払いを求める声がある。確かに、不要な受診は控えるべきではある。しかし、窓口負担をさせることで医療にかかれない場合が容易に想定される。頻回受診対策が必要だとしても、別の形で行われるべきである。

⑤進学準備給付金の導入 

これは直ちに実施され、改正法が交付されたのが2018年6月。その春の卒業生も対象になった。子どもの貧困対策として一歩前進となったが、総体としての保護基準を下げた(とりわけ多人数世帯には保護基準そのものが大幅減額となった世帯が多い)ことから、家計の苦しさは増している。正直に言うと、焼け石に水程度の給付金にすぎない。

また、大学等への進学者を世帯分離(生活保護の対象から外す)する運用そのものは継続しており、就学費用等を借金し、学業そっちのけでアルバイトに追われる学生生活であることに変わりがない。これは法に定められておらず、運用によるものでしかない。直ちに、世帯分離をする運用は改善されるべきである。

おわりに

本稿では、生活保護法の「改正」についての論述であるが、連続した保護基準の引き下げという、もうひとつの側面も深刻である。生活保護が権利となっていない現状をこのまま放置はできない、と考えている。